Zulässigkeit von Thermofenstern: Es droht neues Ungemach

Mit Urteil vom 8. 11. 2022 hat der EuGH auf Vorlage des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts entschieden, dass Umweltverbände unmittelbar aus Unionsrecht Klagebefugnis besitzen können, behördliche Entscheidungen mit Umweltbezug im Wege der Verbandsklage anzugreifen. Ferner erteilte der EuGH erneut der Zulässigkeit von Thermofenstern im Bereich üblicher Betriebsbedingungen eine Absage (Az. C-873/19). Zugrunde liegt eine Klage des Deutschen Umwelthilfe e. V. gegen die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Kraftfahrtbundesamt. Die Klage richtet sich gegen einen Bescheid des KBA vom 20. 6. 2016, mit welchem VW für das Modell Golf Plus TDI 2,0 l die Freigabe eines Diesel-Updates erteilt wurde, obwohl auch nach dem Update eine Abschalteinrichtung in Form des sogenannten "Thermofensters" verbaut sein soll. Ziel der Klage ist es, das KBA zu zwingen, bei nicht umfänglich betriebener Abgasreinigung möglicherweise für mehr als 5 Millionen Dieselfahrzeuge mit Thermo-Fenster die Typgenehmigung zu entziehen. Die Vorgeschichte Bereits vorangehend hatte der DUH e.V. in fünf vorangegangenen Verfahren beim Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht die BRD - vertreten durch das KBA - auf Rücknahme erteilter Typgenehmigungen für Dieselfahrzeuge der Hersteller VW und Opel wegen unzulässiger Abschalteinrichtungen verklagt. Die Klagen waren Ende 2017 ohne Entscheidung in der Sache selbst wegen fehlender Klagebefugnis als unzulässig abgewiesen worden (Az. 3 A 26/17; 3 A 30/17; 3 A 38/17; 3 A 142/17 und 3 A 59/17). Konkret gingen die Richter davon aus, dass dem Kläger bezüglich der Typgenehmigungen eine nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche eigene Betroffenheit fehlt und auch kein Fall der Klageberechtigung nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) oder EU-Normen vorliegt. Einer beantragten Aussetzung der Verfahren zur Erholung einer Vorabentscheidung des EuGH wurde damals unter Hinweis auf die zunächst mögliche Berufung nicht gefolgt. EU-Recht Wenige Tage nach den klageabweisenden Entscheidungen billigte der EuGH jedoch mit Urteil vom 20.12.2017 einer österreichischen Umweltorganisation die Klagebefugnis zu in Sachen eines wasserrechtlichen Bescheides für Anlagen zur Ermöglichung der künstlichen Beschneiung von Skipisten (Az. C-664/15). Abgeleitet wurde diese Klagebefugnis insbesondere aus dem "Übereinkommen von Aarhus" vom 25. 6. 1998, einer von 47 Staaten unterzeichneten Vereinbarung u. a. zur Verpflichtung der Beteiligten, einen für jedermann möglichst freien Zugang zu Umweltinformationen, eine Öffentlichkeitsbeteiligung an umweltrelevanten Entscheidungsverfahren und einen entsprechenden Zugang zu Gerichten bei Umweltangelegenheiten in das eigene Recht umzusetzen. Zu den Vertragsparteien gehören auch die Europäische Gemeinschaft und ihre Mitgliedsstaaten. Ratifiziert wurde das Übereinkommen von der Europäischen Gemeinschaft mit der Rechtsschutzmittel-Richtlinie 2003/35/ EG vom 26.05.2003, in Deutschland mit Einführung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes zum 15.12.2006. Zweiter Anlauf Der Entscheidung des EuGH vom 20. 12. 2017 folgend wurde im April 2018 vom Verwaltungsgericht Berlin einer Umweltorganisation die Klagebefugnis zugesprochen, die gegen die Einführung des Regelbetriebes für die "Giga-Liner" vorgehen wollte (VG Berlin, Az. 11 K 216,17). Der DUH e.V. reichte daraufhin erneut Klage ein, diesmal gegen den Freigabebescheid des KBA vom 20. 6. 2016 betreffend das Software-Update VW Golf Plus TDI 2,0 l. Geltend gemacht wird, dass die Fahrzeuge auch nach dem Update weiterhin mit einem unzulässigen Thermofenster ausgestattet sind, das die Abgasrückführungsrate bei Temperaturen unter 15 °C reduziert und ab Temperaturen von - 9 °C abschaltet. Das wiederum für den Sitz des KBA zuständige Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht ging weiterhin davon aus, dass nach deutschem Recht mangels eigener Betroffenheit keine Klagebefugnis des DUH e.V. besteht und eine solche auch nicht aus dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz abzuleiten ist, weil dieses nur für Eingriffe in die Natur und Landschaft durch ortsfeste Anlagen gilt. Für eine erweiterte Anwendung der Vorschriften auf Produktzulassungen wie einer Typgenehmigung für Pkw sahen die Richter keinen Interpretationsspielraum. Dies auch nicht für eine direkte Ableitung der Klagebefugnis aus dem Übereinkommen von Aarhus wie im Fall der Österreich betreffenden Entscheidung des EuGH vom 20. 12. 2017, nachdem für den entsprechenden Fall nach deutschem Recht (UmwRG) Klagemöglichkeit bestanden hätte. Das Verfahren wurde deshalb mit Beschluss vom 20. 11. 2019 ausgesetzt und dem EuGH zur Vorabentscheidung vorgelegt. Dies vorsorglich im Fall der bestehenden Klagebefugnis auch wegen der Voraussetzungen, unter denen die VO (EG) Nr. 715/2007 Abschalteinrichtungen zum Schutz des Motors vor Beschädigungen oder Unfall und zur Gewährleistung eines sicheren Betriebes des Fahrzeuges zulässt. Hier sah das Verwaltungsgericht das verbliebene Thermofenster nicht zwingend rechtswidrig. Der EuGH zur Klagebefugnis Der EuGH sieht Art. 9 des Übereinkommens von Aarhus und die dortige Verpflichtung, Mitgliedern der Öffentlichkeit in Belangen der Umwelt bei behaupteten Verstößen gegen innerstaatliche Rechtsvorschriften Zugang zu gerichtlichen Rechtsbehelfen zu gewähren, als "integralen Bestandteil der Unionsrechtsordnung" mit entsprechender Überprüfungsbefugnis. Bestätigt wird der sachliche Anwendungsbereich der Vertragsbestimmung auf die Erteilung und Modifizierung von Typgenehmigungen durch das KBA als Behörde. Die VO Nr. 715/2007 und insbesondere ihr Art. 5 Abs. 2 verfolgen das umweltpolitische Ziel, durch Verbesserung der Luftqualität ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen, womit "umweltbezogene Bestimmungen" im Sinne von Art. 9 Abs. 3 vorliegen. Dies bestätige auch der Leitfaden zum Abkommen von Aarhus. Nach Art. 288 des Vertrages vom 26. 10. 2012 über die Arbeitsweise der EU gelten die Bestimmungen zur Typgenehmigung auch unmittelbar als innerstaatliches Recht der Mitgliedsstaaten. Eine Möglichkeit zur Beschränkung des Rechtsschutzes haben diese nach dem Wortlaut von Art. 9 Abs. 3 nur bei der Festlegung allgemeiner Kriterien für die Zugangsvoraussetzungen von Vereinen und Institutionen zu Rechtsbehelfsverfahren, die Ausgrenzung einzelner Sachbereiche des Umweltschutzes ist aber nicht zulässig. Nachdem es sich bei dem klagenden DUH e.V. um einen eingetragenen Umweltverband handelt, dem in Deutschland jedenfalls auch Klagebefugnis nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz eingeräumt wird, sieht der EuGH die persönlichen und die sachlichen Voraussetzungen der Klagebefugnis im Ausgangsverfahren umfänglich gegeben. Zusätzlich ergibt sich die Klageberechtigung für den EuGH auch nach Art. 47 der Grundrechtscharta der EU (2000/C 364/01). Verankert ist dort bei behaupteter Verletzung der durch die EU garantierten Rechte oder Freiheiten das Recht des Einzelnen auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht. Durchgeführt werde mit der Typgenehmigung auch Recht der Union, weshalb die Charta zur Anwendung komme. Insgesamt sieht der EuGH damit die Verpflichtung des Verwaltungsgerichts, die deutschen Vorschriften betreffend die Zulassung des Klägers konform dem Vorrang der geschlossenen völkerrechtlichen Verträge und unter Beachtung der EU-Grundrechtscharta auszulegen. Wegen der bestehenden Möglichkeit verweist der EuGH auf das Urteil des VG Berlin vom 18. 4. 2018, darüber hinaus aber auch auf den Vorrang des EU-Rechts und die Notwendigkeit, bei fehlender Auslegungsmöglichkeit entgegenstehende nationale Vorschriften nicht anzuwenden. Der EuGH zum Thermofenster Erneut eine klare Absage erteilt das Urteil einer Auslegung von Art. 5 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 715/2007 dahingehend, dass im Rahmen der dortigen Ausnahmeregelungen für die ansonsten verbotenen Abschalteinrichtungen neben dem Stand der Technik und dem Ziel des Umweltschutzes zur Beurteilung einer "Notwendigkeit" von Abschalteinrichtungen auch weitere Umstände zu berücksichtigen sein könnten, beispielsweise Aspekte von Kosten und Wettbewerbsfähigkeit. Mehrfach verweist der EuGH auf seine nach 2020 zu Abschalteinrichtungen und Thermofenstern weiter ergangenen Urteile vom 14.7.2022 (C-128/20; C-134/20; C-145/20). Die normierten Ausnahmen zum Schutz des Motors vor Beschädigungen oder Unfall und zur Gewährleistung des sicheren Fahrzeugbetriebes sind demnach sehr eng auszulegen. Das Vorliegen solcher Ausnahmebedingungen muss auf ganz besondere Situationen beschränkt sein. Eine Abschaltung der Abgasreinigung unter gewöhnlichen Betriebsbedingungen und insbesondere bei üblichen Außentemperaturen widerspricht dem Ziel der Verordnung zur Reduzierung der Emissionen und ist somit unzulässig. Kostenfaktoren der Hersteller können die Notwendigkeit von Abschalteinrichtungen nicht begründen und wären im Übrigen bereits bei der Bestimmung der zulässigen Grenzwerte berücksichtigt worden. Sollte auch nach dem Update weiterhin ein Thermofenster in den betroffenen Fahrzeugen verbaut sein, wird das Verwaltungsgericht der vorliegenden Klage damit stattzugeben haben. Kurzfassung 1. Verschiedene Klagen des DUH e. V. gegen Typgenehmigungen des KBA für Dieselfahrzeuge wurden vom zuständigen Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht Ende 2017 wegen fehlender Klagebefugnis abgewiesen.2. In einem aktuell weiteren Klageverfahren gegen die Zulassung eines VW-Software Updates durch das KBA sah sich dasselbe Verwaltungsgericht nunmehr insbesondere im Hinblick auf zwischenzeitlich ergangene Rechtsprechung des EuGH veranlasst, die Frage der weiterhin abgelehnten Klagebefugnis zur Vorabentscheidung dem EuGH vorzulegen und auch die Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Einrichtungen zur Abschaltung der Abgasreinigung klären zu lassen.3. Mit Urteil vom 8.11.2022 bestätigte der EuGH die Klagebefugnis des DUH e.V. und erteilte unter Hinweis auf seine zwischenzeitlich vier Entscheidungen zu Thermofenstern diesen unter den Bedingungen des gewöhnlichen Fahrzeugbetriebes erneut eine klare Absage. Kommentar Verwundern kann einen fast nichts mehr. Sollte sich tatsächlich herausstellen, dass vom Dieselskandal betroffene Fahrzeuge auch nach Aufspielen eines vom KBA genehmigten Updates mit einem Thermofenstern ausgestattet sind, droht VW und anderen Herstellern in erheblichem Umfang neues Ungemach. Entweder sind dann erneut entsprechende Rückrufe und Nachbesserungen vorzunehmen oder es droht geschätzt über 5 Millionen Fahrzeugen die Entziehung der Typgenehmigung und Zulassung. Interessant wäre dann auch, inwieweit das KBA über die Funktionsweise solcher Updates unterrichtet wurde und welche Prüfungen tatsächlich stattfanden. Zwischenzeitlich ist jedenfalls klar, dass auch das KBA bei zutreffender Würdigung nicht davon ausgehen durfte, dass unter üblichen Fahrbedingungen wirksame Thermofenstern gesetzeskonform sein könnten.Der "Abschied vom Diesel" wird gegebenenfalls nochmals von zahlreichen Prozessen begleitet werden.Rechtsanwalt Robert Glocker

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